(con noticia de un tratado entre Estado y Pueblos en 2009)
Bartolomé Clavero*
A mediados de agosto de 2008 el nuevo Presidente de Paraguay en su discurso
de inauguración, pronunciado casi la mitad en guaraní, se dirigió a la representación
indígena presente utilizando palabras bien comprometidas: "Las naciones indígenas
esperan a la orilla del camino que alguien los convoque a reapropiarse de sus tierras.
Estas tierras de ahora en más no solo serán sagradas para su cultura sino –valga la
figura– sagradas para la aplicación de la ley. Ningún blanco que negocie tierras
indígenas, que los humille o los persiga tendrá la misma impunidad que tuvo siempre".
Eran palabras que sintonizaban con propuestas de la campaña electoral y con el respaldo
consiguiente indígena. Es en conjunto un discurso que compromete a la revisión del
Estatuto de las Comunidades Indígenas, más sencillamente Estatuto Indígena, cuyo
objetivo fundamental fuera el establecimiento del Instituto Paraguayo del Indígena.
El Estatuto Indígena se contiene en una ley de 1981 con modificaciones
efectuadas por otra segunda de 1989. No es una legislación que reconozca ni que pueda
garantizar derechos de unos pueblos y de las personas que los integran, sino que ofrece
protección en régimen de reserva sin margen de capacidad para la propia determinación
y sin más perspectiva de acceso estricto a derechos que la de su ejercicio fuera de la
propia comunidad: "Esta Ley tiene por objeto la preservación social y cultural de las
comunidades indígenas, la defensa de su patrimonio y sus tradiciones, el mejoramiento
de sus condiciones económicas, su efectiva participación en el proceso de desarrollo
nacional y su acceso a un régimen jurídico que les garantice la propiedad de la tierra y
otros recursos productivos en igualdad de derechos con los demás ciudadanos", dice de
entrada la ley de 1981 y mantiene la de 1989 (art. 1).
Un ordenamiento propio se reconoce en unos términos subordinados sin garantía
efectiva: "Las comunidades indígenas podrán aplicar para regular su convivencia, sus
normas consuetudinarias en todo aquello que no sea incompatible con los principios del
orden público" (art. 10). Para la asistencia a unas comunidades a las que así se tiene por
inhábiles y dependientes, la ley de 1981 conformó el Instituto Paraguayo del Indígena
(INDI), organismo en principio autónomo, pero de fuerte composición política, con sus
órganos directivos nombrados por el Gobierno. Sus relaciones con éste pasan por el
conducto y el filtro del ministerio militar, el Ministerio de Defensa Nacional, ministerio
por antonomasia en lo que respecta a indígenas: "En esta Ley, por INDI se entenderá el
Instituto Paraguayo del Indígena; por Ministerio; el de Defensa Nacional...(art. 31).
Puede el INDI relacionarse con otras instancias. Se le faculta incluso para la acción
internacional, esto como si representase a las comunidades indígenas de Paraguay.
En verdad, no poco significativamente, el Estatuto Indígena lo que resulta ser es
la ley del INDI, de su constitución, de sus funciones y de sus poderes. Las facultades
principales del INDI se aplican a la dotación material de las comunidades. La ley marca
unos criterios y el INDI decide cuáles son y con qué tierras se dota a las comunidades
indígenas, no necesariamente las suyas propias. El mismo reconocimiento de la
personalidad jurídica de las mismas depende de la propuesta del INDI, que se eleva al
Gobierno a través, hasta 1996, del control del Ministerio de Defensa. He aquí la
disposición: "El asentamiento de las comunidades indígenas atenderá en lo posible a la
posesión actual o tradicional de las tierras. El consentimiento libre y expreso de la
comunidad indígena será esencial para su asentimiento en sitios distintos al de sus
territorios habituales, salvo razones de seguridad nacional" (art. 15).
Veo una edición de 2003 que añade en este punto una nota remitiendo al artículo
64 de la Constitución, que es de 1992 y por tanto posterior al Estatuto y a su reforma,
pero la misma contiene la regla sin la excepción: "Se prohibe la remoción o traslado de
su hábitat sin el expreso consentimiento de los mismos", de "los pueblos indígenas" en
el lenguaje constitucional. En 1992 la Constitución ha traído un capítulo "De los
Pueblos Indígenas" (el quinto del título segundo, "De los Derechos, los Deberes y las
Garantías", de una parte primera), reconociendo "la existencia de los pueblos indígenas,
definidos como grupos de cultura anteriores a la formación y organización del Estado
paraguayo" (art. 62), y sus derechos, entre otros a "la identidad técnica", a "sus sistemas
de organización política, social, económica, cultural y religiosa" y a la "voluntaria
sujeción a sus normas consuetudinarias para la regulación de la convivencia interior
siempre que ellas no atenten contra los derechos fundamentales establecidos en esta
Constitución", con estos límites bastante más anchos ahora (art. 63), y a "la propiedad
comunitaria de la tierra" dotada y garantizada por el Estado (dicho art. 64), esto como
en el Estatuto Indígena, que de hecho va a mantenerse has hoy. Para la misma
Constitución, el reconocimiento de la precedencia de los pueblos indígenas respecto al
Estado –"pueblos… anteriores a la formación de Estado paraguayo"– no implica que su
derecho a la tierra no dependa de éste.
En todo caso, todo ello debería afectar neurálgicamente al Estatuto Indígena,
pero el mismo no se ha reformado tras la Constitución. Desde la revisión de 1989 sólo
se ha retocado para cuestiones menores, aunque alguna significativa. Como ya he dicho,
desde 1996 el reconocimiento de la personalidad jurídica de las comunidades indígenas
se eleva por el INDI al Gobierno sin tener que pasar por manos del Ministerio de
Defensa, en todo caso presente en el mismo Gobierno. Aunque de un alcance simbólico
fuerte, el retoque fue más estético que de fondo.
La Constitución de 1992 responde a un principio fundamental de libertad
personal con la consiguiente proscripción de cualquier estado servil: "Están proscritas la
esclavitud, las servidumbres personales y la trata de personas" (art. 10). El Estatuto
Indígena contiene desde 1981 una disposición que se relaciona con tan radical
prohibición: "Los propietarios en cuyas tierras haya asentamientos indígenas, están
obligados a denunciar el hecho al INDI dentro de los noventa días de la promulgación
de esta Ley" (art. 66). Tiene que ver una cosa con la otra porque esos asentamientos
pueden ser de comunidades cautivas privadas del disfrute de sus tierras y en situación
prácticamente de esclavitud. Hoy todavía, tras más de un cuarto de siglo del Estatuto
Indígena y más de quince años de la Constitución, aquel plazo de noventa días sigue de
hecho prorrogado. Comunidades indígenas cautivas aún existen en Paraguay. En lo que
interesa a las personas, a las comunidades y a los pueblos, la Constitución no ha servido
ni para acabar con esa lacra del trabajo forzoso y las relaciones serviles. A estas alturas,
la formulación habría de ser diametralmente opuesta a la del Estatuto: "Las
comunidades indígenas cuyas tierras estuvieran ocupadas por propietarios privados…".
He dicho que, pese a la Constitución, el Estatuto Indígena no se ha modificado.
Sigue considerándose en vigor y marcando unas políticas en que las comunidades aún
son, en el mejor de los casos, objeto de asistencia política y no, en caso alguno, sujetos
y agentes de sus propios derechos. Esto ocurre hoy pese no sólo a la Constitución, sino
también al Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169), que Paraguay ratificó en
1993; a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, interesante
igualmente a Paraguay pues en dicho mismo año, unos meses antes, se produjo su
ratificación de la Convención Americana de Derechos Humanos, y también pese a la
Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Son
referencias de derecho de los derechos humanos, ya interamericano, ya internacional,
que está como tal, como derecho, vigente en Paraguay.
Por recordar algunos extremos claves, El Convenio 169 supone el derecho de los
pueblos indígenas a ser consultados respecto a medidas que les afecten; la
jurisprudencia interamericana, el derecho al territorio como derecho propio indígena,
derecho que no depende del reconocimiento por el Estado ni pende de su concesión; la
Declaración de Naciones Unidas, el derecho a la autonomía como forma de ejercicio de
la libre determinación indígena. Todo esto es derecho en Paraguay. Todos estos son
derechos exigibles en Paraguay o ante instancias interamericanas o internacionales por
parte de los pueblos indígenas, sus titulares. En rigor, dado todo esto, los principios
inspiradores del Estatuto Indígena que presiden la acción del INDI, si no así el Estatuto
mismo y con ello el propio INDI, ya no están vigentes, pero siguen, pese a todo,
manteniéndose y aplicándose. El mismo INDI es la prueba viva. El problema no sólo es
de inercia institucional, sino también y sobre todo de falta de voluntad política por
hacerse cargo. Y lo es del empeño del INDI de potenciarse a sí mismo a expensa de los
mismos pueblos indígenas y de sus derechos.
Ha habido al menos dos intentos elocuentemente fallidos, en 2001 y en 2005, de
revisión postconstitucional del Estatuto Indígena, alegándose por supuesto la necesidad
de acordarlo con la Constitución. Uno no pasó de proyecto en el contexto de una
reforma general del Estado y el otro, más concentrado en el objeto de establecer un
nuevo Estatuto Indígena, ahora "Estatuto de los Pueblos y Comunidades Indígenas",
llegó a Ley aprobada por ambas cámaras del Congreso, pero fue objetada en su totalidad
por el Gobierno y ahí quedó. Pese a no haber tal directriz constitucional, esta ley
perseguía un fortalecimiento del INDI, que impulsaba el proyecto, conculcando con ello
seriamente derechos de los pueblos indígenas, incluso de los registrados en la propia
Constitución. La inspiración constitucional se reducía poco menos que a la
interpolación de la referencia a Pueblos en el nombre del Estatuto. Ambos intentos se
encontraron con la oposición indígena, que en el segundo caso arreció tras la aprobación
parlamentaria. Con todo, a estas alturas el Estatuto Indígena sigue siendo el Estatuto de
las Comunidades Indígenas, el de 1981 con la reforma de 1989, fechas ambas
preconstitucionales así como anteriores a la ratificación del Convenio 169 y del
desenvolvimiento ulterior del derecho internacional de los derechos de los pueblos
indígenas, inclusive el derecho interamericano por vía éste jurisprudencial.
En el Congreso de Paraguay está actualmente progresando un proyecto de ley
que dice traer causa del capítulo constitucional sobre los pueblos indígenas. Véase en
qué términos se formula por la motivación de este proyecto su conexión con la
Constitución: "Con el propósito de hacer efectivos, al menos en parte, los derechos
reconocidos constitucionalmente a los Pueblos Indígenas…". Se da por hecho que tales
derechos son aún inefectivos y tan sólo además se propone activárseles "en parte". Y la
parte del caso no tiene nada que ver con derechos, ni de indígenas ni de no-indígenas. El
proyecto, que ya está acercándose a la aprobación final, es meramente asistencial:
"Proyecto que autoriza a las Instituciones Públicas –Ministerios de Educación, Cultura
y Culto, de Obras Publicas y Comunicaciones, de Salud Publica y Bienestar Social, y a
las Entidades Binacionales– a realizar la Construcción de Obras en Inmuebles
pertenecientes a las Comunidades Indígenas".
La entidad mediadora al efecto sigue siendo el Instituto Paraguayo del Indígena:
"La solicitud de construcción de obras edilicias en inmuebles de su propiedad deberá ser
presentada por la Comunidad Indígena peticionante a través de sus legítimos
representantes, por escrito y fundadamente ante el INDI…". Pareciera que no se ha
rectificado gran cosa desde el Estatuto de las Comunidades Indígenas de 1981, de
aquellos tiempos de dictadura del General de Ejército Alfredo Stroessner, quien
suscribía la ley con esa cualificación militar y junto con su Ministro de Defensa
Nacional y el de Hacienda. Cambios ha habido desde luego, pero no en absoluto los que
hoy se reclaman por el derecho interamericano y el internacional de derechos humanos
ni los que en esta misma línea se prometieron durante la última campaña electoral.
No se trata tan sólo de que "ningún blanco (…) negocie tierras indígenas" o de
que no "los humille o los persiga". No es cuestión de que "alguien los convoque" para
que se hagan con sus derechos. Ha de tratarse de que la institución indigenista deje de
arrogarse la representación final de la parte indígena por respeto efectivo de la libre
determinación de los pueblos indígenas. Es cuestión de que el Estado todo se replantee
radicalmente su relación con estos pueblos a fin de que vengan a fundarse y
desenvolverse de acuerdo con sus derechos, con los derechos de los pueblos indígenas.
Anexo: Justo hace dos días, el 17 de febrero, se ha suscrito un Acuerdo de Cooperación
Interinstitucional entre, de una parte, la Secretaría del Ambiente de la Presidencia de la
República de Paraguay y, de otra parte, la Asociación de Comunidades Indígenas de
Itapúa y la Asociación Tekohá Yma Jeea Pave "con el objetivo de garantizar la
conservación y preservación del ambiente natural y cultural del espacio geográfico
integrante del territorio ancestral del Pueblo Mbya Guaraní denominado Tekohá Guasú,
también designado como Área de Reserva para Parque Nacional San Rafael, así como
para promover acciones dirigidas al pleno respeto de los derechos de los pueblos
indígenas que la habitan". He aquí uno de los compromisos en los que el acuerdo se
concreta: "Garantizar que dentro del espacio geográfico del Tekohá Guasú (…) ninguna
iniciativa o proyecto de terceras partes contravengan los derechos de autodeterminación
y de consentimiento previo, libre e informado y de buena fe correspondientes a los
Pueblos Indígenas conforme al derecho interno, los tratados vigentes y otras fuentes del
Derecho Internacional". He aquí el camino. Situándose en ese escenario de derecho
internacional, el convenio es como un tratado. Sus principios de autodeterminación y de
consentimiento previo, libre e informado proceden de la Declaración de Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En este contexto, ni Estatuto
Indígena ni Instituto Paraguayo del Indígena hacen acto de comparecencia, tal y como si
hubieran desaparecido del mapa. Ahí siguen, pero están definitivamente fuera de lugar.
Nota: La edición referida de legislación indigenista es el Digesto Normativo sobre
Pueblos Indígenas de Paraguay, 1811-2003, Asunción 2003, elaborado por la División
de Investigación, Legislación y Publicaciones del Centro Internacional de Estudios
Judiciales de la Corte Suprema de Justicia (http://www.pj.gov.py) y editado con la
contribución de IWGIA (http://www.iwgia) y Tierraviva (http://www.tierraviva.org.py).
Agradezco a la abogada Mirta Pereira la extrema diligencia con la que me ha procurado
copia del tratado entre Estado y Pueblos sobre el territorio Tekohá Guasú.
* Miembro del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas
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