Lo ocurrido en Bagua el pasado 5 de junio ha hecho visible —entre otros temas— el desencuentro entre visiones de desarrollo, un clima de desconfianza generalizada y una acumulada disconformidad de la población indígena amazónica respecto a la vulneración de sus derechos. El objetivo específico de la protesta indígena se ha dirigido a obtener la derogatoria de una serie de decretos legislativos aprobados por el Poder Ejecutivo en el marco de las facultades delegadas para culminar el proceso de implementación del Acuerdo de Promoción Comercial (en adelante TLC) suscrito con los Estados Unidos. A efectos de mostrar la complejidad del tema en cuestión, hemos preparado este artículo a modo de registro, con el objetivo de contribuir a la identificación de aquellos elementos subyacentes que consideramos deben ser tomados en cuenta para construir una nueva visión de la Amazonía, de manera participativa y con legitimidad. Para ello, a través de una aproximación jurídica, analizaremos la relación histórica que se ha dado entre el Estado, los pobladores amazónicos (incluidos los pobladores indígenas, reconocidos en el texto constitucional y otras leyes como nativos), el bosque y sus recursos. Los temas que buscamos resaltar son: i) la percepción política de la selva como un área despoblada y desaprovechada que debe ser colonizada, ii) las limitaciones relacionadas a la propiedad rural en la Amazonía, iii) el escenario político en el que se aprobaron los decretos legislativos, iv) aclarar cuál es el contenido de las normas cuestionadas, particularmente de los decretos legislativos 1064 y 1090, y v) explicar cuál es la situación del marco legal actual como consecuencia de su derogatoria. Consideramos que un análisis que se restrinja a determinar si se vulneraron o no los derechos de los indígenas o si los decretos fortalecían o debilitaban nuestro marco legal e institucional de cara al TLC, sería inadecuado por dos razones. En primer lugar, porque el discurso imperante y el lenguaje que han acompañado a las normas cuestionadas, han sido tan o más relevantes que su contenido específico. En segundo lugar, debido a que la manifestación indígena se da como resultado una secuela de sucesos históricos, por lo cual, analizar el caso de manera aislada nos daría una mirada sesgada e incompleta de las causas que subyacen al conflicto. En consecuencia, las propuestas estarían también limitadas a la coyuntura y no a los aspectos estructurales que con ella han emergido. Finalmente, planteamos algunos retos que nos depara el futuro inmediato, respecto al uso de nuestros bosques y la relación con la población indígena. Sostenemos que si no se toman medidas en el corto plazo y se cambia el paradigma de desarrollo expresado por el presidente Alan García en su serie de artículos sobre el perro del hortelano es probable que se mantenga el diálogo de sordos, se agudice la polarización y eventualmente, se imponga nuevamente la violencia, no solamente en la región amazónica sino también en otras regiones del Perú. La "cuestión previa": percepción política de la selva como área despoblada y desaprovechada y la colonización agropecuaria como receta de desarrollo rural La percepción de los políticos de la Amazonía peruana como un espacio inhóspito, improductivo y cuyos recursos no son aprovechados encuentra sus raíces en los inicios de la República. Desde 1832 se ha expedido con gran entusiasmo diversas normas para alentar la colonización de los territorios selváticos. En el siglo XIX, leyes de inmigración o colonización fueron aprobadas por Castilla (1849), Echenique (1853) y Balta (1868), a través de las cuales se ofrecía tierras gratuitas para poblar la selva y desarrollarla económicamente, ofreciéndose incluso pasajes y asistencia por un lapso que oscilaba entre seis y ocho meses (Chiriff, en Santos y Barclay 1995).
Se reafirmó de esta manera un modelo de desarrollo rural de la selva, basado en la colonización de la Amazonía mediante actividades fundamentalmente agropecuarias. Ello no solo se mantuvo con la legislación de la reforma agraria sino que se fue acentuado y sus consecuencias se agravaron al considerarse que las tierras que no estaban destinadas a la agricultura o ganadería se encontraban en abandono legal y, consecuentemente, la propiedad sobre ellas podía revertir al Estado sin compensación alguna, debiendo ser adjudicadas a campesinos sin tierras. El resultado fue la deforestación irracional causada por quienes buscaban evitar perder la propiedad de la tierra improductiva o por los interesados en acceder a la adjudicación de la misma.
Los años pasan sin obtenerse enseñanzas, la historia no es interrogada, se olvida. Así, en las últimas elecciones de 2006, durante el debate presidencial entre García y Humala, el segundo plantea en su estrategia anticorrupción llevar a los detenidos a la selva para hacer agricultura y así, colonizarla. Manuel Pulgar-Vidal enfatizó en ese momento que sería un error mayúsculo plantear políticas de colonización en la Amazonía, señalando que: "…las políticas de colonización han fracasado una y otra vez. La existencia de ciudades dedicadas al cultivo ilícito en el Huallaga Central responde al error de haber pretendido colonizar la selva y convertirla en tierra agrícola".2 Sin embargo, la percepción política de la selva como territorio despoblado y desaprovechado se hizo palpable con el primer artículo de la saga del perro del hortelano del Presidente García. El mensaje fue claro: se requiere otorgar propiedad de áreas extensas en la Amazonía a empresas con capacidad de inversión para sacarla de su improductivo letargo. La mención a las comunidades nativas fue para incluirlas dentro del grupo de personas tildadas de perros del hortelano. El derecho de propiedad de las comunidades indígenas y de la población amazónica, ¿una propiedad de segunda categoría? A inicios del siglo XX, la legislación penal peruana hacía una distinción entre las penas que se les aplicaba a los salvajes y a los civilizados. Esta distinción —reprochable en todos sus sentidos— entre ciudadanos de primer y segundo nivel, se extendió a la propiedad urbana y rural. Así, en el Perú se aprobó una norma que prohibió realizar actividades de exploración y explotación minera en áreas urbanas o de expansión urbana, estableciéndose con posterioridad y complementariamente, procedimientos para garantizar que no se otorgaran derechos en estas áreas. A diferencia de ello no pareciera existir límites para el otorgamiento de derechos en predios rurales. No hay procedimiento ni norma que lo limite. Si bien es cierto que el otorgamiento del derecho no faculta al concesionario a operar, pues requiere autorización del propietario de la superficie, la realidad indica que en la mayoría de los casos los acuerdos han sido poco equitativos y, en algunos casos, han generado el quiebre de las formas comunales de organización. Así, desde la política pública el mensaje ha sido claro y perverso. La propiedad urbana vale más que la propiedad rural que es interpretada como una propiedad de segunda categoría.
La formalización de la propiedad rural en nuestro país siempre se ha encontrado ligada a la actividad —y por ende al sector— agrícola. En este sentido, en 1992 se creó el Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) con el objeto de realizar acciones vinculadas a la titulación de predios rurales, la formalización de la tenencia y perfeccionamiento del derecho de propiedad privada sobre la tierra rural para facilitar el acceso de sus titulares a la actividad económica. El PETT tenía la función de dictar las regulaciones necesarias y supervisar las actividades de titulación y deslinde de las Comunidades Campesinas y Nativas que se realizaran a nivel nacional.
Como podemos observar, el problema de la propiedad rural y, en especial, de las comunidades nativas, no es reciente. Durante el gobierno de transición de Paniagua (2001), se creó la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas y se constituyó una mesa de diálogo y cooperación a fin de elaborar propuestas de solución para los problemas que afectan a las comunidades nativas del país, con participación de las organizaciones indígenas e instituciones interesadas. Se elaboró así el denominado Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios, dividido en ocho áreas temáticas, entre las cuales resalta el tema de la propiedad de la tierra y la seguridad jurídica de las comunidades nativas de la Amazonía.4 Pese a que este Plan plantea una hoja de ruta bastante completa para atender la problemática indígena, anteriormente no fue tomado en cuenta y ahora, a la luz de los recientes sucesos, ha adquirido una singular relevancia. Lo ocurrido en Bagua tampoco constituye la primera acción de protesta que concluye en hechos violentos. El 17 de enero de 2002, en la provincia de San Ignacio del departamento de Cajamarca, se produjo un enfrentamiento entre indígenas aguarunas y colonos, con consecuencias lamentables. El suceso llamó la atención del Estado y motivó a que el Congreso de la República constituyera un grupo de trabajo para investigar los hechos. Las conclusiones del informe elaborado derivaron en la creación de una segunda Comisión Multisectorial, en octubre del 2002, para estudiar la problemática de titulación, demarcación, linderamiento, delimitación y registro de las comunidades nativas y campesinas y de sus territorios, a fin de evitar futuros enfrentamientos entre comunidades nativas y colonos o entre las mismas comunidades. El informe de esta Comisión tiene gran actualidad, pues enfatiza que la falta de un catastro llevó al propio Estado a otorgar una serie de derechos simultáneos y contrapuestos sobre las tierras y territorios de comunidades nativas. En síntesis, es innegable que las comunidades nativas y los pueblos indígenas amazónicos aún no constituidos como personas jurídicas, son los que ancestralmente vienen ocupando la Amazonía peruana y son ellos los más involucrados en la protección de sus recursos. Pese a ello, estos han visto vulnerados su derecho al acceso a la propiedad al no recibir una atención prioritaria para la formalización y geo-referenciación de sus territorios. Durante muchos años el reclamo del movimiento indígena ha tenido como uno de sus temas medulares el reconocimiento de sus derechos en las áreas que ocupan. Pese a ello, históricamente han encontrado obstáculos, existiendo actualmente comunidades con solicitudes de titulación en trámite desde hace La coyuntura en la que se aprobaron los decretos legislativos El 2008 pareció ser para el gobierno peruano el año de la esperanza. El modelo mostraba resultados macroeconómicos alentadores, aunque el reclamo local, especialmente en las zonas menos atendidas del territorio, seguía presente y materializado en protestas y movilizaciones. En dicho año, el Perú se situó en la mirada del mundo y del mercado internacional no solo por su comportamiento económico sino al alojar dos importantes reuniones internacionales: Cumbre América Latina y Unión Europea (ALC UE) y el Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC). En tránsito hacia el desarrollo, el Perú debía ponerse a tono con los estándares ambientales que exige el mercado internacional. Además, había asumido obligaciones ambientales en el marco del TLC suscrito con los Estados Unidos y debía cumplirlas para que este sea implementado. Básicamente, Perú debía cumplir un checklist relacionado con el fortalecimiento de la legislación laboral y ambiental, y de las instituciones encargadas de su cumplimiento. Dada la prioridad asignada al TLC, el Congreso de la República le delegó facultades legislativas al Ejecutivo para que en un plazo de 180 días, aprobara las normas necesarias para adecuar al Perú a su compromiso con los EEUU. Es en este contexto y no por una política pública interna, que durante el "Año de las Cumbres" se realizó una serie de cambios, que en principio, habrían de fortalecer el marco legal e institucional para la gestión ambiental.
Ese mismo año, mediante decreto legislativo 1085, se restableció la adscripción del Organismo Supervisor de Recursos Forestales (OSINFOR) a la Presidencia del Consejo de Ministros, tal como fue inicialmente concebido. OSINFOR recupera así su autonomía y como resultado de ello se dan condiciones de mayor transparencia para la supervisión de las actividades forestales. Asimismo, se crearon fiscalías ambientales descentralizadas y se modificó el Código Penal en relación a los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, aumentándose las penas. Mirado en perspectiva, parecen acciones que contribuyen a fortalecer el marco legal e institucional para la gestión ambiental. Sin embargo, un análisis detallado también mostraba que la OEFA se creó con funciones y competencias bastante débiles, que la asignación de presupuesto al Ministerio del Ambiente era irrisoria, entre otros temas que llevó a algunos a dudar sobre la verdadera voluntad política del gobierno de fortalecer la gestión ambiental en el Perú. También en el 2008, el Instituto Nacional de Pueblos Indígenas, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) pasó a ser una oficina de tercer nivel, dependiente del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). Los decretos legislativos ambientales en la mira En relación al tema ambiental, un análisis de los decretos legislativos nos muestra que los legisladores tuvieron aciertos y desaciertos, ya que en algunos casos se fortaleció la legislación e institucionalidad ambiental, mientras que en otros casos, fue debilitada. La vía formal para corregir estos errores era que el Congreso revisara dichos decretos legislativos, lo que no se hizo en el plazo establecido. De todos modos, el Congreso iba a encontrar dificultades para determinar si es que las normas se excedían o no del encargo otorgado al Ejecutivo, debido a que las facultades fueron delegadas de manera bastante amplia. Por ejemplo, se delegaron facultades legislativas para la mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa, y modernización del Estado; la promoción de la inversión privada; la facilitación del comercio, entre otras materias cuya amplitud y vaguedad dificultaban al Congreso realizar el control parlamentario de dichas disposiciones.
En lo que atañe al decreto legislativo 1015, este equiparaba el régimen para la disposición de tierras comunales entre las comunidades campesinas de la costa con las comunidades de la sierra y las comunidades nativas de la selva. De esta manera, se eliminó el requisito de la mayoría calificada para la disposición de tierras de las comunidades de la sierra y de la selva, y en su lugar, solo se requería el voto favorable de la mayoría simple de los miembros asistentes a la Asamblea para poder disponer del territorio comunal. Desde luego que en sus estatutos internos, las comunidades podían mantener la regla de la mayoría calificada, pero aun así, las comunidades se opusieron a la norma. Debemos tener en cuenta que en los artículos de el perro del hortelano se planteaba la necesidad de hacer estas tierras productivas, para lo cual García propuso regresar a la mediana propiedad. En resumen, estas normas formalizaban la visión del mandatario, la cual difería de la de las comunidades y estas mostraron su disconformidad ante dicha postura. Como consecuencia del reclamo de los grupos indígenas, el Congreso decretó la derogatoria de los decretos legislativos 1015 y 1073 en agosto de 2008. Las demás normas mantuvieron su vigencia a lo largo del 2008. La mitificación del decreto legislativo 1090 Llega el 2009 y las voces de protesta se enfilan cada vez más contra el decreto legislativo 1090, que aprobó la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre.7 Esta norma enmarcada en el proceso de adecuación al TLC, en principio debía complementar los mecanismos existentes para implementar un proceso competitivo y transparente en el uso sostenible y la conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre del país. Sin embargo, inicialmente la norma, debilitó el marco legal forestal al excluir a las plantaciones forestales y a las tierras de capacidad de uso mayor de producción forestal de la definición de recursos forestales y de fauna silvestre. Al dejar de conformar parte del Patrimonio Forestal Nacional se abría la posibilidad de que sean utilizadas para el desarrollo de actividades agropecuarias u otras que afectaran la cobertura forestal y la integridad del recurso. Dicho de otra manera, se permitía el uso con fines agropecuarios de tierras de aptitud forestal, lo que "…facilitaría el cambio de uso y la adjudicación de la tierras de aptitud forestal para la implementación de monocultivos agroindustriales" (DAR 2009: 55). Se confirmaba de este modo la posibilidad de realizar cambios de uso de las tierras amazónicas. El temor de la población en general, y en particular, de los nativos, radicaba en que este cambio de uso se realizara dentro de sus tierras o en tierras que prestaban importantes servicios ambientales a la población.
Con las modificaciones introducidas por la Ley 29317, se habrían corregido las principales amenazas para la deforestación de nuestros bosques. En perspectiva, el decreto legislativo 1090, su modificatoria y su Reglamento, contemplaban dispositivos e instrumentos positivos que deberían ser incluidos dentro del futuro marco legal forestal, como por ejemplo:
Pese a sus aspectos positivos, la desconfianza ya se había instalado y el decreto legislativo 1090 se había mitificado, como si englobara todos los males de la política de gobierno, del descuido histórico del tema indígena y en este escenario —aun más polarizado por el discurso del perro del hortelano o—, su derogación se convirtió en un símbolo de lucha al que los indígenas no estaban dispuestos a renunciar. Los indígenas tenían a su favor el hecho legal indiscutible de que no se había cumplido con el mecanismo de la consulta previa establecido en el Convenio 169. El decreto legislativo 1064 y la aplicación de normas que no consideran las características particulares de la Amazonía El decreto legislativo 1064, derogó los Títulos I, II, III, IV y la Sétima Disposición Complementaria del decreto legislativo 653. Esta norma, decreto legislativo 653, permitía el cambio de uso del suelo de tierras eriazas cuando se cumpliese con el requisito de destinar estas tierras a actividades acuícolas de maricultura, de piscicultura u otros usos análogos. Vale la pena precisar que la norma considera como tierras eriazas las no cultivadas por falta o exceso de agua y demás terrenos improductivos, siendo de interés nacional y público la promoción de la inversión privada en dichas áreas. El problema de aplicar las definiciones que contempla esta norma a la Amazonía radica en que las restingas o las áreas inundables por los ríos en la Amazonía encajan dentro de la definición de tierras eriazas. Estas, sin embargo, son áreas que se inundan durante la temporada de creciente, nutriendo el suelo, para que sea productivo durante la temporada de vaciante. Estos espacios proveen de importantes recursos a las comunidades ribereñas, quienes han implementado un sistema para su aprovechamiento. Sin embargo, este hecho no es considerado en el decreto legislativo 653 según el cual son tierras eriazas, y por lo tanto, se puede promover la inversión privada en ellas.
Pese a la mencionada modificación, primó en la población la percepción de que el 1090 y el 1064 fueron aprobados respondiendo a una agenda e intereses determinados —que se hicieron explícitos mediante los artículos del perro del hortelano y la primera versión del decreto legislativo 1090—. Definitivamente, estos no incluían los intereses de la población indígena y de la población amazónica, en general. Tomando ello en cuenta, consideramos que fue el discurso que subyace a los decretos, la principal causa de su cuestionamiento y rechazo, sumado al lenguaje y a las formas utilizadas por el gobierno, más que el contenido específico de las normas. Los impactos de la derogatoria de los decretos legislativos en nuestra legislación y reflexiones finales A mediados de mayo, la Comisión de Constitución del Congreso se pronunció por la inconstitucionalidad y la derogatoria del decreto legislativo 1090. Luego, a los cinco días del enfrentamiento ocurrido en Bagua, el Congreso suspendió la vigencia de los decretos 1064 y 1090. Finalmente, el 19 de junio, mediante Ley 29376 se derogaron los mencionados decretos, restituyéndose los textos de la antigua Ley Forestal y de Fauna Silvestre y del decreto legislativo 653, respectivamente. Aún se mantiene la duda respecto a por qué el Congreso no se pronunció respecto a la inconstitucionalidad de estas normas durante el plazo previsto para revisar los decretos legislativos aprobados por el Ejecutivo. Asimismo, ¿por qué se aprobó la Ley 29317 que modificó el decreto legislativo 1090 (es decir, avalándolo) si este era considerado inconstitucional? Actualmente, queda claro que la derogatoria de los decretos legislativos fue incentivada más por argumentos de índole político que por argumentos legales. El tema de fondo, sin embargo, permanece. Como resultado de la derogatoria del decreto legislativo 1090 hemos regresado a lo que establecía el texto de la antigua Ley Forestal y de Fauna Silvestre del 2000. También se han restituido las normas que desarrollaban dicha norma. La ley revivida, sin embargo, requiere ser modificada a la brevedad, ya que entre otros temas, no contempla las modificaciones necesarias para cumplir con los compromisos asumidos en el marco del TLC y tampoco las facultades que en los últimos años se han delegado a los gobiernos regionales y las que se transferirán próximamente. Asimismo, se encuentra desfasada respecto al tema de los servicios ambientales y requiere adecuarse a lo establecido en el decreto legislativo 1085, que como hemos dicho, reestablece la autonomía del OSINFOR. Por otro lado, como consecuencia de la derogatoria del decreto legislativo 1064, se ha restituido el texto del decreto legislativo 653. Como hemos mencionado previamente, esta norma tampoco es adecuada para ser aplicada en la Amazonía, entre otras razones, debido a la definición de tierras eriazas que contiene. Consideramos que hay dos aspectos medulares que están detrás de los problemas exacerbados con la promulgación del 1064 y del 1090. El primero, es la percepción justificada de que con estas nuevas normas se incentivaba y se facilitaba la depredación de los bosques (principalmente de la Amazonía) cambiando el uso de las tierras forestales (con capacidad de uso mayor forestal) hacia un uso diferente como el agroindustrial o las plantaciones de monocultivo. Antecedentes que inducen a tener esta percepción definitivamente no faltan, uno de los más conocidos es el otorgamiento de tierras al Grupo Romero en Barranquita, en la región San Martín, para el desarrollo de monocultivos para ser destinados a la industria de los agrocombustibles.8 Si esto ya se venía realizando con el marco legal antiguo, no es descabellado que los amazónicos hayan sentido que ello se acentuaría con las nuevas normas aprobadas, más aun cuando estaban enmarcadas en el discurso del perro del hortelano. El segundo problema y que subyace al anterior, es que dichos cambios no contaron con la participación o consulta de la población indígena que se verían afectada con estas medidas. Cabe precisar, que el reclamo de las comunidades no es solo por las áreas tituladas a favor de ellos, sino también, por las áreas que los rodean y de las cuales dependen para desarrollar actividades de subsistencia, entre otras. Lo irónico radica en que frente al problema del cambio de uso del suelo, la Ley 29317 que modificó el decreto legislativo 1090 (y que por ende, también ha sido derogada) sí servía para poner límites y regular procesos históricos que vienen afectando los derechos indígenas.
El tema, desde luego, es más amplio y complejo, y no solo se restringe a estos aspectos. Históricamente, seguimos cometiendo los mismos errores y por ello ponemos este registro a disposición de todos. Es momento de repensar la Amazonía, de aproximarnos a ella de una manera distinta, inclusiva, basada en el reconocimiento de nuestra diversidad cultural, creando para tal fin nuevas formas de participación que permitan a la población intervenir en la determinación de su destino. * Los autores del presente artículo son profesionales de distintas áreas de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA). Este documento ha sido elaborado con el ánimo de contribuir al debate para la construcción participativa de una nueva visión de la Amazonía y parte de su contenido ha sido tomado del documento técnico elaborado por la SPDA denominado "De bosques y tierras: Restitución normativa, vacíos legales, derechos desprotegidos, debilidades y tareas urgentes". Se puede acceder al documento ingresando a www.spda.org.pe Referencias bibliográficas |
sábado, 25 de julio de 2009
Perú: Hacia la construcción de una nueva visión de la amazonía
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